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Acción o Recurso de Protección

ACCIÓN O RECURSO DE PROTECCIÓN.


Acción constitucional establecida para tutelar los derechos taxativamente enumerados en el art. 20 de la Constitución, frente a toda acción u omisión ilegal o arbitraria que represente una amenaza, perturbación o privación para el legítimo ejercicio de los mismos.

La acción de protección es una garantía constitucional establecida para proteger los derechos listados en el art. 20 y se le conoce también como “recurso” de protección. el TC ha estimado que la acción de protección es una acción de carácter cautelar, cuyo objeto es constituir una garantía rápida y eficaz para restablecer el imperio del derecho y asegurar la protección del afectado (STC R. 1557-09).

Antecedentes históricos de la acción de protección.


La acción de protección fue introducida en nuestro ordenamiento jurídico a través del Acta Constitucional N° 3, de 1976 (art. 2° DL N° 1552 de 1976). Dicho instrumento legal constituye uno de los antecedentes normativos de la Constitución de 1980. La regulación procedimental de la acción era de competencia de la Corte Suprema, facultada para dictar un Auto Acordado que fijara materias como el plazo de interposición de la acción, sus requisitos de admisibilidad y la forma de tramitación ante las Cortes de Apelaciones del país.

La norma del Acta Constitucional N° 3 fue luego incorporada al texto constitucional. Sin embargo, se eliminó el inciso por el cual se habilitaba a la CS a dictar el Auto Acordado mencionado. Ello generó un cierto debate doctrinal respecto de quién tenía la competencia para regular la tramitación de la acción de protección: si la CS o el legislador [por todos, SOTO KLOSS, 1982: 229]. Hasta hoy, la acción está regulada por un AA que ha sufrido diversas modificaciones, sin perjuicio que se discute en el Congreso Nacional un proyecto de ley que busca regular las acciones constitucionales (Boletín N° 2050-07).

Regulación constitucional y requisitos de la acción de protección.


La acción de protección se encuentra establecida en el art. 20 y su procedimiento está reglado por el AACS de 24 de junio de 1992, modificado el 8 de junio de 2007. La legitimación activa es amplia, pues la acción puede ser interpuesta por una persona natural o jurídica, o por “cualquiera a su nombre”. Sin embargo, no constituye una acción popular. En principio, quien interpone una acción de protección, en nombre de otro no puede proceder en contra de la voluntad del titular. Sin embargo, la jurisprudencia de las Cortes ha sido contradictoria, pues se han acogido recursos de protección interpuestos por terceros a favor de personas en huelga de hambre (entre otras, SCA de Temuco R.1101-14, SCA de Puerto Montt R. 215-11, SCS R. 4167-11).

La acción se dirige en contra de una conducta antijurídica que puede ser activa o pasiva, es decir, de “actos u omisiones ilegales o arbitrarios” (art. 20). Tal conducta puede haber sido ejecutada o no ejecutada, en el caso de la omisión por parte de autoridad administrativa o funcionarios dependientes de ella o, incluso, de algún particular. La acción de protección no puede impugnar la constitucionalidad de un precepto legal (STC R. 1266-08).

El carácter de la antijuridicidad de la conducta puede ser de dos tipos: ilegal y/o arbitraria. No son incompatibles o excluyentes entre sí. La acción u omisión ilegal se ha entendido en un sentido amplio, esto es, como contrario al derecho en sentido estricto o positivo. En cambio, la arbitrariedad se ha entendido como aquello contrario a la justicia, algo irracional o desproporcionado para el fin querido. Se trata de conductas caprichosas y carentes de fundamento (STC R. 1341-09). Esta variante de antijuridicidad se aplica especialmente ante el ejercicio de potestades discrecionales de los órganos públicos (SCS R. 887-08).

La Constitución establece una excepción a estos requisitos de la acción de protección cuando se trata del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. El art. 20, inc. 2° dispone que la acción procede cuando existe “un acto u omisión ilegal imputable a persona o autoridad determinada”. Existen dos diferencias, por tanto, con las reglas generales de la acción de protección. En primer lugar, las causales de antijuridicidad han sido limitadas a la ilegalidad, excluyendo las acciones u omisiones arbitrarias. En segundo lugar, la acción debe acreditar un presupuesto de imputación a un sujeto determinado. La imputación exige que se determine un nexo entre la acción u omisión ilegal de la persona o autoridad recurrida, por un lado, y la privación, perturbación o amenaza del derecho consagrado en el art. 19 N° 8, por otro.

La conducta recurrida debe generar un efecto determinado sobre el ejercicio legítimo del derecho afectado, ya sea privándolo, perturbándolo o amenazándolo. La privación de un derecho es la imposibilidad de ejercicio de cualquiera de las dimensiones o facultades que éste admite, es decir, de un desconocimiento del contenido esencial que asegura la Constitución a tal derecho. Es una de las formas más intensas de afectación de un derecho por parte de una conducta antijurídica. La perturbación es una figura con una intensidad menor a la privación y genera el efecto de obstaculizar o dificultar el ejercicio y goce de las conductas protegidas por el derecho en cuestión. La amenaza, en cambio, supone una situación distinta: la afectación del derecho, por parte de la acción u omisión ilegal o arbitraria, es potencial, es decir, existe un riesgo cierto e inminente del acaecimiento de un mal grave para el ejercicio legítimo del derecho del afectado.

Derechos constitucionales protegidos por la acción de protección.

La acción de protección tutela únicamente los derechos taxativamente establecidos en el art. 20. Quedan comprendidos dentro de la acción de protección el art. 19, números 1° (derecho a la vida e integridad física y psíquica), 2° (igualdad ante la ley), 3° inc. quinto (prohibición de juzgamiento por comisiones especiales), 4° (respeto a la vida privada y la honra), 5° (inviolabilidad del hogar y de las comunicaciones privadas), 6° (libertad de conciencia y de creencia), 9° inc. final (libertad de elección del sistema de salud), 11° (libertad de enseñanza), 12° (libertad de opinión e información), 13° (derecho de reunión), 15° (derecho de asociación), 16° en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inc. cuarto (limitación a la prohibición de trabajo), 19° (derecho de sindicación), 21° (derecho a desarrollar cualquier actividad económica), 22° (prohibición de discriminación arbitraria en materia económica), 23° (libertad de adquisición del dominio de bienes), 24° (derecho de propiedad), y 25° (libertad de creación artística). El inc. 2° del art. 20 agrega a la enumeración, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (art. 19 N° 18).

Pese a que la Constitución fija con especial celo los derechos que busca tutelar a través de la acción de protección, la interpretación de la jurisprudencia ha ido ampliando el radio de intereses que se encuentran protegidos a través de esta garantía. Una de las formas usuales para recabar protección de derechos no expresamente enumerados ha sido por la vía de lo que se ha denominado “propietarización” de los derechos (La expresión es de VERGARA, 1991-1992). Básicamente, se trata de una interpretación que alega la protección de un derecho no enumerado en el listado del art. 20, al afirmar que se trataría de un derecho “incorporal” protegido por el art. 19 N° 24 que sí es parte del catálogo de la acción de protección. Hay diversos ejemplos de esta forma indirecta de tutela, como alegar la propiedad sobre la “calidad de estudiante”, la propiedad sobre el “empleo” o sobre una “concesión” [VERGARA, 1991-1992: 289-91]. El caso de mayor frecuencia corresponde a la tutela del derecho a la protección de la salud, especialmente recursos en contra del alza de planes de ISAPRE. Así lo señaló el ex presidente de la Corte Suprema, en la inauguración del año judicial 2013: “En las 17 Cortes de Apelaciones del país en el año 2012 ingresaron 126.219 asuntos de distinta naturaleza, cifra superior al ingreso del año anterior en un 20,5%. Se mantiene el incremento de los recursos de protección, que a nivel nacional alcanzaron 54.966, cifra que constituye un 71,5% más que la del período pasado y que, en su mayoría, corresponde a acciones en contra de ISAPRE por las alzas en los precios de los planes de salud.”

Providencias necesarias.


Son las medidas judiciales que adopta el tribunal competente para restablecer el imperio del derecho, en el evento de verificarse una amenaza, perturbación o privación del legítimo ejercicio de uno de los derechos protegidos por acción de protección. En este sentido, restablecer el imperio del derecho debe entenderse como el propósito principal de esta acción, que consiste en revisar el apego al derecho de un acto o una omisión administrativa, al que se le imputa lesionar un derecho fundamental. Siendo así, la acción de protección es una acción de “emergencia”, que requiere que el derecho que se dice conculcado sea legítimo, y que tiene por objeto solucionar prontamente situaciones de hecho [PFEFFER, 2006: 97].

En términos generales, la sentencia que acoge la acción de protección tiene amplias facultades para ordenar de inmediato las providencias necesarias con el objeto de restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado. Sin embargo, pueden quedar sin resolver otras pretensiones del recurrente que son propias de un juicio de lato conocimiento o sumario.

Procedimiento de la acción de protección.


La regulación del procedimiento de la acción se encuentra en el AACS de 24 de junio de 1992, modificado el 8 de junio de 2007. Dicha normativa fue dictada en función de las facultades económicas de la Corte Suprema en relación a la tramitación del recurso de protección, conforme a lo dispuesto por el Acta Constitucional N° 3 antes citada. En vista de lograr una mayor expedición de las causas sobre protección, el AACS se dirige principalmente a simplificar la tramitación del recurso de apelación deducido en contra de sentencias de primera instancia, de manera que la CS pudiera conocer y resolver con mayor premura dicho recurso, además que el alto ingreso de causas retardaban su conocimiento y fallo y producían al mismo tiempo postergación y demora en la vista y resolución de los demás recursos y causas de la tabla ordinaria.

El tribunal competente para conocer en primera instancia es la Corte de Apelaciones respectiva (art. 20). el AA especifica este aspecto: será aquella Corte en “cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la omisión arbitraria o ilegal que ocasionen privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales respectivas” (art. 1, AACS).

Al tratarse de una garantía constitucional que busca ser un mecanismo de protección rápido y eficaz, la acción no se tramita por las reglas procesales generales. en efecto, el principal objetivo de esta acción es ser un procedimiento breve, para que la Corte de Apelaciones “restablezca el imperio del derecho y asegure la debida protección del afectado”, con urgencia y sin demora.

el AA establece que la acción debe interponerse en el plazo de 30 días, contados desde “la ejecución del acto o la concurrencia de la omisión, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos” (art. 1, AACS).

La acción se interpone por el afectado o por cualquiera a su nombre y no se requiere mandato especial. Materialmente, puede ser presentada “por escrito en papel simple y aún por telégrafo o telex” (art. 2, AACS). La Corte examina en cuenta la admisibilidad de la acción. Dicho trámite ha sido regulado con mayor detalle a partir del año 2007. La acción debe ser declarada admisible si fue interpuesta “en tiempo y si se mencionan hechos que pueden constituir la vulneración” de los derechos enumerados en el art. 20. Por el contrario, la inadmisibilidad procede por resolución fundada en el caso que la interposición de la acción sea fuera de plazo o no se señalen hechos que puedan constituir vulneración a los derechos protegidos por esta garantía constitucional. La resolución que declara inadmisible la acción es susceptible únicamente de recurso de reposición, dentro de tercero día.

Acogido el recurso por la Corte a tramitación, ésta pedirá un informe al recurrido, fijándole un plazo breve y perentorio para evacuarlo. Recibido este informe y los antecedentes requeridos o incluso sin ellos, el tribunal dispondrá traer los autos en relación, además el juez cuando lo estime conveniente, podrá decretar orden de no innovar como también podrá decretar todas las diligencias que estime necesarias para el cumplimiento de los fines de la acción de protección (art. 3, AACS).

Por su parte, el art. 15 del AACS que regula la acción de protección, prescribe que si el funcionario o representante del jefe del órgano del Estado, no evacuare informes o no cumpliera las diligencias, resoluciones y sentencias dictadas por los tribunales superiores dentro de los plazos que estos ordenaren se podrán interponer luego de oír al renuente las siguientes sanciones: (i) amonestación privada; (ii) censurar por escrito; (iii) multa a beneficio fiscal no menor a 1 UTM ni superior a 5 UTM, y; (iv) la suspensión de funciones hasta por cuatro meses.

La sentencia que se dicte tendrá el carácter de definitiva. Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de apelación ante la Corte Suprema dentro del plazo de cinco días desde su notificación. Recibidos los autos por la Corte Suprema se ordenará dar cuenta preferente de la ac¬ción en alguna de las salas, la cual si lo estima conveniente podrá ordenar traer los autos en relación para oír a los abogados de las partes o solicitar los antecedentes que considere necesarios para resolver el asunto.

Este procedimiento de urgencia de la acción de protección produce cosa juzgada formal en cuanto a que debe cumplirse lo resuelto, sin embargo, el mismo art. 20 establece que este fallo es “sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes”. La ejecución de la sentencia, dado su carácter de urgente, debe ser rápida y eficaz ya que de nada serviría tener un juicio expedito si la ejecución no lo es. Por esta razón, respecto de la acción de protección existen reglas generales que establece el ordenamiento jurídico; si se trata de actos de particulares podrá acudirse a una ejecución incidental de los arts. 233 y ss. del CPC, y si se trata de una decisión que obliga a un organismo del Estado, la autoridad respectiva debe disponer lo necesario para acatar lo resuelto.

Constitucionalidad del Auto Acordado que regula la Acción de Protección.


Durante un buen tiempo la doctrina discutía sobre la constitucionalidad del AACS que regula el procedimiento aplicable a la acción de protección. Dentro de los principales argumentos, se cuestionaba que tal procedimiento estuviese en una norma cuyo rango no es de ley y que estableciere elementos que no estaban contemplados en la Constitución, como el plazo para la interposición de la acción o el examen de admisibilidad.

Con la reforma del 2005, el TC adquirió una nueva potestad: el control de constitucionalidad de un AA cuando la persona “sea afectada en el ejercicio de sus derechos fundamentales por lo dispuesto en el respectivo auto acordado” (art. 93, inc. 3°). El TC se ha pronunciado a favor de la constitucionalidad del AACS en algunas circunstancias, respecto de los artículos 7 y 15 del mismo (STC R. 1812-10, 1816-10, 1817-10 y 2243-12).