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Administración del Estado

ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.


Es el conjunto de todos los órganos del estado con autonomía constitucional o legal, creados para el cumplimiento de la función administrativa, que se relacionan entre sí, sea a través de vínculos jerárquicos o de coordinación, con el deber de colaborar con el Presidente de la República en el fin de atender las necesidades públicas de forma continua y permanente. Tales órganos han sido creados para el impulso, ejercicio, desarrollo y fiscalización de todas las funciones administrativas del Estado mediante la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.

Regulación constitucional.


La Constitución de 1925 no contenía preceptos que permitieran identificar el concepto de Administración del Estado, cuestión que llevó a la propia Contraloría y a la doctrina a especificar el ámbito de su acción [AYLWIN y AZÓCAR, 1996: 219]. Bajo la interpretación administrativa y doctrinaria de la época, se concibió la distinción entre el concepto de “Administración del Estado” y “Administración Pública” sobre la base de verificar un ámbito de acción diverso (órganos descentralizados versus centralizados), con personerías jurídicas distintas (las propias o solo con la del Fisco) y con estatutos funcionarios diferenciados (estatutos laborales propios versus funcionarios o empleados públicos).

Por el contrario, actualmente, la Constitución radica la función administrativa en la primera magistratura puesto que “el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quién es el Jefe de estado” (art. 24, inc. primero). Por lo mismo, sus Ministros de Estado “son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del estado” (art. 33, inc. primero). El Estado distribuye todas sus competencias para que “la administración del estado sea funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley” (art. 3, inc. 1°). Para ello, establece las Bases Generales de la Administración del estado (párrafo especial del Capítulo IV) y el Presidente de la República cuenta con un conjunto de atribuciones especiales, esto es, no exclusivas para el ejercicio de la función pública.

Ahora bien, la Administración del Estado es un concepto que puede ser ubicado entre los “órganos del Estado” y la “Administración Pública” siendo todos parte de un cierto continuo. La Administración Pública está englobada plenamente dentro de Administración del Estado. Pero no toda la Administración del Estado es, a la vez, Administración Pública, como sería el ejemplo de las Municipalidades o de la Contraloría General de la República. Finalmente, no todo “órgano del estado” (arts. 6 y 7) es parte de la Administración del estado, como es el caso de los órganos constitucionales autónomos tales como el Congreso Nacional, el Poder Judicial, el ministerio Público o el Tribunal Constitucional, entre otros. Por lo tanto, los tres conceptos se encuentran consecutivamente en una relación de género a especie.

Regulación legal.


La voz “Administración del estado” no se ha utilizado de manera uniforme ni clara como se manifestó anteriormente. Por de pronto, la propia Constitución reduce la expresión “Administración del estado” a “Administración Pública” cuando dispone que “cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del estado, de sus organismos o de las municipalidades [...]” (art. 38 inc. 1°) asociando únicamente este concepto a los órganos que forman parte del Poder ejecutivo.

El TC, conociendo del control de constitucionalidad de la LOC BGAE, sostuvo que “el artículo 38 de la Carta Fundamental emplea ambas expresiones como sinónimas y en su sentido más amplio y genérico, porque no resulta justificado pensar que el Constituyente encargara a una ley orgánica constitucional la regulación de la organización básica de sólo una parte o sector de la Administración del estado y excluyera a otra, ya que la razón para entregar esta materia a una ley de este rango es la misma en uno y otro caso, no resultando lógico, entonces, en términos generales, someterlas a normas legales de distinta naturaleza, habida consideración que donde existe la misma razón debe existir la misma disposición. A igual conclusión conlleva, además, el espíritu del constituyente al consagrar en nuestra normativa jurídica las leyes orgánicas constitucionales como un todo armónico y sistemático cuyo objeto es desarrollar los preceptos de la Carta Fundamental en determinadas materias, puesto que tales características se pierden si se resolviera que la organización básica de la Administración Pública, ‘stricto sensu’, queda entregada a una ley de esta naturaleza y el resto de los servicios y organismos que integran la Administración del estado fuera propia de una ley ordinaria o común” (STC R. 39-1986, c. 5°).

Sin embargo, este concepto amplio de Administración del Estado no implica que no pueda establecerse una diferencia conceptual entre Ad-ministración Pública y Administración del estado, puesto “determinadas instituciones u organismos queden excluidos, en cuanto a su regulación específica, del ámbito de esta ley orgánica constitucional, ya que en tales casos, por su naturaleza especial, la Carta Fundamental regula por si misma su organización básica como ocurre con las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de orden y Seguridad Pública, encarga su reglamentación a leyes orgánicas constitucionales especiales como acontece con la Contraloría General de la República, el Banco Central y las Municipalidades o, por último, se la entrega a una ley de quórum calificado como debe ser la que legisle sobre las empresas públicas que desarrollen actividades empresariales” (STC R. 39-1986 c. 6°). esta consideración preserva que el Presidente de la República no pueda, so pretexto de ser Jefe de la Administración del estado, inmiscuirse en las atribuciones de los órganos constitucionales dotados de autonomía de máximo nivel. Asimismo, esta autonomía no exime a estos órganos del cumplimiento de las formas administrativas esenciales de la función pública.

Adicionalmente, existen dos definiciones legales de Administración del estado que tienen diferente alcance porque su ámbito de aplicación es dis-tinto. La “Administración del estado estará constituida por los ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contra- loría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las municipalidades y las empresas públicas creadas por ley” (art. 1 inc. 2° LoC BGAE). Sin embargo, la LBPA establece que esta ley es aplicable “a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se aplicarán a la Contraloría General de la República, a las FF.AA. y a las Fuerzas de orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades. Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la Administración del estado, se entenderán efectuadas a los órganos y organismos señalados en el inciso precedente” (art. 2 LBPA). esta diferencia ha generado cierto debate doctrinal, puesto que se estima que “se altera el concepto legal de Administración del estado, o si se entiende derogada parcialmente la norma del inc. 2° artículo 1° de la LoC BGAE. ES claro que la exclusión de estos dos órganos de la aplicación de la LBPA (Banco Central y empresas creadas por ley) supone una modificación de lo que se entendía con carácter general como Administración del estado; sin embargo, sus alcances son sólo limitados al ámbito de la LBPA” [BERMÚDEZ, 2011: 148].

Estas diferencias de tratamiento normativo vuelven a manifestarse en la consideración de las reglas sobre acceso a la información pública. La L. 20.285 dispone en su artículo primero que es la “ley de transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado”. Para ello adopta la definición de “órganos o servicios de la Administración del estado: los señalados en el inciso segundo del art. 1 de la LoC BGAE” (art. 1 inc. 5° L. 20.285). en cambio, destina los artículos cuarto (Municipalidades), quinto (CGR), sexto (Congreso Nacional), séptimo (Banco Central), octavo (tribunales integrantes del Poder Judicial), noveno (ministerio Público, Justicia electoral y Tribunal Constitucional) y décimo (empresas estatales). estas distinciones se fundan en el deber constitucional de definir que todos los actos y resoluciones de los órganos del estado son públicos.

No obstante, el punto se resuelve atendiendo a cuál ámbito de la definición se aplica. Respecto de la voz amplia de Administración del estado (art. 1 LoC BGAE) o de la noción restringida de la misma, que señala que “la organización básica de los ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, será la establecida en este Título [normas especiales]. Las normas del presente título no se aplicarán a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a las municipalidades, al Consejo Nacional de televisión, al Consejo para la transparencia y a las empresas públicas creadas por ley, órganos que se regirán por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado, según corresponda” (art. 21 LOC BGAE).